登陆邮箱
最新公告:
国测研:对地理国情监测工作内涵再认识
2017-07-21 09:50:56 文章来源: 测绘发展研究中心

本文为“常态化地理国情监测业务建设研究”成果之一,作者为陈常松、桂德竹,单位为国家测绘地理信息局测绘发展研究中心

 

按照国务院对地理国情监测的总体部署,第一次全国地理国情普查完成后将进入常态化监测。常态化的关键在于两个必备条件:完善的制度和成熟的业务。为此,国家测绘地理信息局组织开展了一系列研究和探索,取得积极进展。其中,在制度建设方面,提出了“四进”,即“进法律”“进规划”“进预算”“进职责”;并施行了将其写入《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》等纲领性文件、纳入中央财政一级预算项目、开展《测绘法》相关内容修订、建立相关支撑机构等多项举措。在业务建设方面,设立了自然生态空间监测等生产性示范课题,开展了近100多项监测试点,探索建立地理国情普查成果和技术为市县空间规划编制、自然资源资产管理、生态环境保护等提供服务的技术方法和工作机制,寻求与发展改革、审计、统计、环保等部门合作建立稳定的应用平台等。但是,地理国情监测作为一项创新性工作仍存在以下不足:一是地理国情监测业务范围不够明确,与基础测绘以及有关部门资源环境及生态监测工作的业务边界不够清晰;二是地理国情监测尚未完全体现“按需测绘”的理念,工作内容和组织方式有沿袭基础测绘的倾向和趋势;三是地理国情作为“重要的基本国情”的特征仍需进一步理解,地理国情监测作为“基础性工作”服务于政府决策管理的定位仍需进一步探索,等等。

测绘发展研究中心在配合国家局推进普查监测应用过程中,注重从理论上对实际问题进行分析,开展了地理国情监测业务建设顶层设计方案研究,认为当前地理国情普查行将结束,谋划常态化地理国情监测业务建设需要对其内涵再认识,具体包括如下三个方面。

一、地理国情监测是测绘工作

地理国情监测不能等同于相关领域的资源环境及生态监测,而应具备比较优势,并能与相关监测工作形成良好的配合关系,这是地理国情监测能够持续发展及常态化的前提条件。当前,伴随着我国经济发展战略更加重视资源环境及生态、地理空间的合理开发利用,国土、水利、环保、海洋、农业、林业等资源环境生态相关部门加快利用卫星遥感、物联网等技术对各自管理需要建立的监测网络进行升级,并进一步完善监测制度,以保证本领域监测的先进性和权威性。例如,环保部会同有关部门编制并由国务院印发了《生态环境监测网络建设方案》(国办发〔2015〕56号)后,制定了《生态环境监测网络建设方案实施计划(2016-2020年)》和《国家环境监测事权上收实施方案》并加紧进行落实。对比相关部门资源环境及生态监测工作,并对《测绘法》中测绘工作相关定义认真分析,地理国情监测的比较优势主要体现在测绘工作具有的独到特点。

(1)地理国情监测关注点是空间位置和空间分布,主要使用地理信息技术和地图语言,主要任务是研究各类自然和人文要素的空间位置、空间关系及其变化规律,以及各类经济社会开发活动的空间位置、空间分布及其变化规律,而其他资源环境及生态监测关注自然、经济、社会要素及各类开发活动本身。两者不同点主要有:一是主要技术支撑是测绘地理信息技术;二是主要内容是自然和人文地理要素的“空间分布、特征及其相互关系”。

(2)地理国情监测由近3万人组成的稳定的专业技术队伍保障,依托严格的工艺流程、技术规范、管理制度和质量控制环节等组成的测绘地理信息生产服务体系,具备标准化、规范化、高精度特征,这是有别于其他资源环境及生态监测工作的根本特征。该生产服务体系是测绘地理信息领域推进工业化生产和信息化服务的深度融合,具备了工业时代以标准化、规范化追求生产规模化的优势,以及信息化时代以个性化、差别化的定制服务追求质量的特点。

(3)地理国情监测秉承了测绘工作“实事求是”“精益求精”的精神品质,这是多年来测绘成果和服务赢得信誉的基本前提和保证。通过采用“所见即所得”的技术方法,将地面测绘手段的高精确性和航天技术的高动态性、航空遥感技术的高灵活性有机统一起来,提供的是通过现场、实地勘测得到的客观地理界线等测绘成果,而非模糊性的示意性地理界线(如当前划定的生态红线、自然保护区、禁止开发区等边界都因无精确地理坐标难以落地,急需测绘提供精确的地理边界)。因此,地理国情监测的成果是可靠的,是经得起检验的。

目前,地理国情监测的比较优势已在空间性规划“多规合一”、生态红线划定与保护、自然资源资产管理、主体功能区规划建设管理等战略研究制定以及政策措施落地过程中得到体现,及时起到了支柱性作用。如在以规划体系、空间布局、基础数据、技术标准、信息平台和管理机制“六个统一”为目标的空间性规划“多规合一”改革中,地理国情普查成果及监测技术在其中四个“统一”发挥了独特且必要的作用:一是为规划工作提供工作底图,以在有坐标的一张图上叠加融合各类、各专业、各行业规划的空间信息;二是为城镇发展、农业生产和生态保护三类空间划分提供分析评价服务;三是为准确确定各类空间边界开展专题测绘;四是建立统一的空间规划信息管理平台,支持信息共享和规划衔接协调。通过提供这些服务,促使测绘基准、基础地理信息和地理国情普查成果成为各类空间规划的空间定位依据,并进而形成统一的空间体系,为建立统一的空间规划体系和统一的空间规划编制机制提供了必备条件。

二、地理国情监测是“按需”的测绘工作

早在2007年,“按需测绘”就体现在《国务院关于加强测绘工作的意见》对测绘工作指导思想和基本原则做出的相关要求中,包括“把为经济社会发展提供保障服务作为测绘工作的出发点和落脚点”“以经济社会发展需求为导向,紧密围绕党和国家的中心任务”等。随后,2009年全国测绘局长会首次明确提出了“需求牵引、按需测绘”的工作理念。但是,自1997年原国家计委将基础测绘纳入国民经济和社会发展年度计划至本世纪头十年,计划经济在测绘领域占据主导地位,基础测绘也一直处于对经济社会发展提供服务的“绝对垄断”的“大一统”地位,其肩负的五方面任务内容(基准体系维护、遥感资料获取、基础数据生产、公共产品开发和成果推广)也由《测绘法》《基础测绘条例》等法律法规严格规定,并按照《基础测绘计划管理办法》要求严格管理。基础测绘很大程度上是以自身建设为导向,其目的是按计划构建起覆盖完整、定期更新的基础地理信息资源,并基于已有测绘成果提供的一种保障性服务。这使得对于未纳入规划和年度计划的测绘需求难以有效响应。

为此,2009年开展的第二轮测绘发展战略研究在分析基础测绘大规模建设任务即将基本结束、基础地理信息资源原始积累即将完成的形势下,提出了开展“地表变化监测”并在战略研究后期最终用“地理国情监测”取代,作为基础测绘的延伸服务,并在“十三五”时期将发展成以新型基础测绘、航空航天遥感测绘、全球地理信息资源建设为主要内容的基础保障服务,以地理国情监测、应急测绘为主要内容的深度融合服务,构建以此“五大业务”为支撑的公益性服务体系,从而建立起“保基本公共需求”和“增按需定制服务”相协调的测绘地理信息公益性多元化服务架构。因此,地理国情监测工作的出发点是按需的,这主要体现在以下三条工作原则中。

(一)地理国情监测的任务直接来源于用户

地理国情监测的任务是应需而定的,但由于各地经济社会发展程度、各级政府管理关注重点、有关部门业务内容存在差异,其对监测的需求是多样化的,且时有变化。为了及时、准确、顺畅地获取到用户“鲜活”的需求,须与用户建立需求对接途径。需求对接有很多方法,以往主要采用问卷调查、专家座谈、召开部门联席会议等方式进行,但存在需求收集不全面、需求获取不及时、需求来源不稳定等弊端。因此,要创新需求对接方法,利用规划手段,规范需求管理,具体来说:

1)探索建立地理国情监测规划管理制度。根据《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》(国发〔200533号)中的要求,规划是分析形势、研究需求、确定方向、谋划任务的重要工作。制度化开展地理国情监测规划的研究和编制工作,分阶段研究分析经济社会发展对地理国情监测的需求,在此基础上凝练地理国情监测阶段性工作重点,将提高监测服务的针对性。为此,去年7月,国家局在中央财政组织开展财政三年中期规划编制工作期间,编制了《2016-2018年国家地理国情监测总体方案》(简称总体方案),提出了十三五”前期监测的重点任务。云南、江西两地也计划编制省级“十三五”地理国情监测规划,并由发展改革、测绘地理信息部门联合印发等。通过“总体方案”和相关规划的编制将大大促进国家和地方地理国情监测从项目管理向规划管理发展,实现上下衔接、国省联动。

2)探索建立与相关部门之间的需求对接机制。地理国情监测规划对规划期内的监测任务做出了原则性的安排,但各地区各部门各年度工作重点时有变化,应做好监测长期规划和监测年度任务计划的衔接,并探索建立监测项目管理方式,规范监测项目立项、项目实施、项目验收、成果应用等活动,促使测绘地理信息部门更积极、更全面、更细致地了解相关部门对地理国情监测的需求,约束及时提交成果。同时,也能促进用户积极应用监测成果,实现部门间沟通与互动。总结相关实践,需求对接主要包括两种途径:

一是向相关部门征求年度地理国情监测需求项目建议,根据各部门年度工作急需,确定优先监测领域。这种需求项目征集的模式曾在2013、2014年度《测绘地理信息公益性行业科研专项》“地理国情监测”研究专题中采用。从征集的需求数目由2013年1项迅速扩大到2014年34项,申报对象也从大学扩展到生产单位、企业、科研院所、资源生态环境监测部门所属单位等,反映出地理国情监测应用领域、服务对象在不断拓展。同时,需求项目建议征集的方式也在2006-2013年实施的边远地区、少数民族地区基础测绘专项补助经费项目 中被采用,并取得较好成效。各边少地区根据经济社会发展急需向各省级测绘地理信息部门提出基础测绘项目建议,国家局根据年度财政专项资金预算,择优支持,使项目“带帽”下达到省级测绘地理信息部门。这种方式既发挥了专项资金对地方测绘发展的引导作用,又能保证专款专用提高有限资金的使用效益。

二是按年度执行测绘地理信息部门与相关部门和地区签署的合作协议的制度。合作协议是双方或多方对一定时期内合作的目标成果、主要任务、责任分工、工作机制等内容达成的共识,如近期国家测绘地理信息局、国家发展改革委和浙江、广西、贵州、海南、福建等省级人民政府签订的《省级空间性规划“多规合一”试点协议》等。按年度执行合作协议,进一步细化合作内容,确定监测任务,并根据部门和地区需求变化拓展合作领域。

(二)地理国情监测的成果直接服务于用户

地理国情监测目的是提供满足多样化需求的定制服务,而能否为用户直接所用、用得上、用得好,主要取决于监测标准规范是否与用户衔接,监测成果形式和服务方式是否与用户业务契合,监测成果时效性要满足用户的时间节点要求等。

1)监测的标准规范要与用户衔接。根据对国土、住建、农业等资源生态环境监测技术规范的内容比较,各部门出于管理的需要,在地理对象的定义、用地的分类、表达的图式等方面存在较大差异,影响了监测成果的一致性。因此,标准规范的统一成为了监测成果能够在部门间应用的重要前提。须加强与相关部门资源环境生态监测标准规范的衔接,使相关部门了解、认可地理国情监测的内容指标、技术方法和工艺流程,便于信息共享、业务协同、互联互通。正如国家发展改革委联合国家局在试点探索基础之上,制定的《市县经济社会发展总体规划技术规范与编制导则》(以下简称《导则》),成为了两部门协同推进市县经济社会发展总体规划编制所遵循的技术规范和技术路径。

2)监测的成果形式和服务方式要按用户定制。不同的用户的业务管理流程、话语体系和使用习惯存在差异,其对监测成果形式和服务方式的要求也是多样化的。为此,应根据不同的服务对象,面向某个应用主题,对地理国情监测的成果内容、表达形式和服务方式等进行应需设计和个性化设计,实现对口服务。

3)监测的成果时效性要满足用户要求。监测工作要根据用户的时间节点,按时提供服务。各种自然与人文地理要素的变化本无周期之说,限于传统测绘技术条件,才有了对地理信息定期更新的工作方式。随着技术能力的提升,对指定范围和内容进行灵活多样的动态监测成为可能。须加强与用户沟通,对监测需求、现有技术力量进行科学分析和评估,合理地确定成果提交的时间节点。

(三)地理国情监测的成效要由用户来评价

地理国情监测是测绘地理信息部门行使的一项政府公共服务。近年来,为确保政府公共服务的有效供给,国家先后印发了《关于深化政务公开加强政务服务的意见》(中办发〔2011〕22号)、《关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》(国办发〔2015〕51号)等文件,加快构建政府公共服务绩效评价体系并进行综合评估。政府公共服务绩效评价包括内部评估和外部评估两部分:(1)成果,即工作本身取得哪些产品及提供的服务;(2)效果,即工作对经济社会发展的影响。在绩效评价过程中,对于监测成果的评价是比较简单的,检查依据财政下达的年度预算制定的监测任务指标是否完成;而对监测效果的评价则比较复杂,除了测绘地理信息部门反映的监测工作成效之外,重点还要由政府部门对此项工作评价,这将成为衡量测绘地理信息部门服务成效的主要尺度。如果监测成果在社会应用好,有关部门对此有正面评价,必将十分有利于政府对地理国情监测效果的最终评价,为持续开展此项工作提供好的舆论环境。同时,要建立用户建议反馈机制,以及相应的任务调整机制,发现监测工作存在的问题,及时调整和优化。

三、地理国情监测是国情调查研究工作

区别于传统意义上的科学研究,国情研究工作不纯粹是研究工作,而是管理决策的咨询工作,更是管理决策工作本身。地理国情监测是以测绘地理信息部门为主开展的国情研究工作,其功能定位主要强调如下两个方面。

(一)作为经济社会发展的“基础性”工作

地理国情监测作为经济社会发展的“基础性”工作,主要体现在地理国情的“基本国情”属性。李克强总理在2011年5月23日视察中国测绘创新基地时强调:地理国情是重要的基本国情。国务院2013年2月28日印发的《国务院关于开展第一次全国地理国情普查的通知》也明确了地理国情是“基本国情的重要组成部分”。张高丽副总理在部署第一次全国地理国情普查工作时也指出“地理国情是重要的基本国情,…,是了解国情、把握国势、制定国策的重要基础性工作”。明确地理国情监测的“基础性”工作定位,有利于形成与有关部门资源环境及生态监测工作之间关系的正确认识。地理国情监测作为基础性工作,是有关部门管理决策的咨询工作和前期工作,要求测绘地理信息部门在推进监测中强化“服务”的思想,在支撑相关部门的资源环境调查或监测工作中甘当“配角”,主动服务,及时、准确地掌握各有关部门、各地方经济社会发展对地理国情监测的需求和要求,积极推进建立地理国情监测需求对接、标准衔接、成果服务等稳定的工作机制,以发挥普查成果和监测技术的作用,与相关部门共同形成工作合力。当前,国家发展改革委、中组部、审计署等部门的国情研究工作越来越与地理空间合理开发、资源环境有序利用密切相关,但这些部门又缺乏相应的技术装备和队伍支撑。国家发展改革委在牵头编制完成国家和省级主体功能区规划后,推进建立资源环境承载能力监测机制、定期开展生态环境评价等工作,会同有关部委制定了《资源环境承载能力监测预警方案》等。中组部、监察部、国家审计署等部门也先后印发或者正在研究制定相关文件,就领导干部对资源生态环境的责任审计和追究等进行指导等。测绘地理信息部门加强与国家发展改革委、中组部、审计署等部门的合作,便于形成部门之间的稳定业务关系。

(二)作为政府管理决策工作的重要组成

地理国情监测是政府管理决策工作的重要组成,主要体现在国情研究工作强调对管理决策的咨询作用,甚至被认为是管理决策本身。据调研,目前约30多个政府机构在“三定”方案中均有明确的国情研究职责,除了发展改革、财政等宏观经济管理部门,国土、环保等行业管理部门以及中国工程院、中国社科院等研究机构也参与国情研究工作。例如,国家发展改革委要“研究分析国内外经济形势和发展情况,进行宏观经济的预测、预警,提出宏观调控政策建议”;国土资源部要“开展国土资源经济形势分析,提出国土资源供需总量平衡政策建议,参与国家宏观经济运行、区域协调、城乡统筹的研究并拟订涉及国土资源的调控政策和措施”;中国社科院要“对国家经济建设和社会发展中的重大科学技术问题提出研究报告”等等。当前,资源、环境、经济各领域的监测成果目前已成为我国国情研究的重要力量。但是,多种国情要素在地理空间上的分布状况、变化规律、相互作用、相互影响的内容关系的研究仍较少。为此,测绘地理信息部门在落实《国务院关于加强测绘工作的意见》中“测绘是准确掌握国情国力、提高管理决策水平的重要手段”相关要求,地理国情监测所形成的成果与有关部门的国情研究成果一起为国家和地方管理决策提供咨询参考,推动测绘地理信息工作从“幕后”走向“台前”,直接融入经济社会发展主战场。这也是近几年测绘地理信息部门参与资源环境承载能力监测评估、空间性规划“多规合一”等国家重大改革创新工作的理论依据。

但同时,受传统工作方式与工作机制的局限,地理国情监测成为政府宏观决策管理工作的组成仍是个渐进的过程。其作为一项正在培育的新型测绘地理信息业务,应在长期的彰显作用、扩大影响、积累口碑的基础上,逐步提高政府和公众对其的认知度、认同度和参与协同度,形成常态化的监测能力,逐步融入到政府宏观决策管理的各项具体业务中,并经常性发挥作用,从而树立起测绘地理信息部门地理国情监测的工作品牌。



西藏自治区测绘局 | 主办
地址:西藏自治区拉萨市北京中路36号
邮编:850000 电话:0891-6832033
西藏自治区测绘局版权所有 对违反版权者保留一切追索权利
备案序号:藏ICP备16000067号-1